jusbrasil.com.br
23 de Setembro de 2021

Responsabilidade Civil do Estado

Resumo completo

Leticia Dantas Duarte, Estudante de Direito
Publicado por Leticia Dantas Duarte
há 8 dias
    1. INTRODUÇÃO

    A palavra responsabilidade vem do latim respondere, atribuindo a alguém a obrigação de ser garantidor de alguém ou de alguma coisa.

    Portanto, na seara do Direito, a responsabilidade significa quando alguém que é responsável por algo responde juridicamente pelos danos provenientes de um fato.

    A responsabilidade civil do Estado ocorre quando o Poder Público causa algum prejuízo a um terceiro devendo, portanto, ressarci-lo pelos danos ocasionados. Importa mencionar que pode ocorrer por ato unilateral (ação) ou omissivo (omissão), legítimo ou ilegítimo e material ou jurídico.

    Assim, conforme a doutrinadora Lícia Rossi (2019, p. 497), “ a questão da responsabilidade civil do Estado reside justamente no aspecto: quando o Estado terá a obrigação de reparar o dano e quando haverá a responsabilidade?”.

    2. CONCEITO

    São diversos os conceitos utilizados pela doutrina para conceituar a responsabilidade civil do Estado.

    Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2019, p. 977): “Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”.

    Já Diógenes Gasparini (2019, p. 1042) assevera que é a “Obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiro em razão de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo, material ou jurídico, que lhe seja imputável”.

    Assim, o Estado executa suas atividades com a sociedade através de seus agentes e órgãos públicos. Logo, havendo ação ou omissão destes representantes do Estado enseja responsabilidade por parte desses caso venham a causar prejuízos ou lesões a terceiros, bens ou direitos.

    3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA: TEORIAS

    Inicialmente, constata-se a fase da irresponsabilidade (Teoria da Irresponsabilidade do Estado) onde o Monarca, detentor de todo o poder público, não respondia por suas ações por motivos de soberania e era a personificação divina do chefe do Estado.

    Apenas em 1873, na França, houve o primeiro caso em que o Estado responsabilizou-se pelo dano causado decorrente do fato de uma garota ter sido atropelada por um vagão de ferrovia. Nessa época, já não havia irresponsabilidade por parte do poder público, mas sim de forma parcial apenas para os casos em que houvesse previsão legislativa.

    A terceira teoria chama-se de Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria civilista), nesta fase a responsabilização do Estado evoluiu alcançando os agentes públicos, independentemente da existência de lei que regulamenta, desde que preenchesse três requisitos: a conduta do Estado, o nexo de causalidade e o elemento subjetivo (culpa ou dolo) do agente. Insta mencionar que, ausente um dos requisitos, exclui-se a responsabilidade mencionada.

    Como penúltima teoria tem-se a Teoria da Culpa do Serviço ou também chamada de faute du service onde a proteção voltava-se para a vítima. Nessa época, a pessoa apenas deveria comprovar que o serviço foi mal prestado, ineficiente ou com atraso sem demonstrar o agente causador, ou seja, a culpa não era do agente, mas sim do serviço.

    Por último, não menos importante, há a teoria da responsabilidade objetiva. Celso Antônio Bandeira de Melo a conceitua como “a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem.”. Por isso, bastava comprovar o nexo causal entre a ação ou omissão do agente e o dano causado, não precisando demonstrar a existência de dolo ou culpa. Essa teoria baseia-se no princípio da legalidade.

    No Brasil, a responsabilidade extracontratual do Estado foi consolidada desde a Constituição de 1946. Ademais, a CF/88 inovou em seu texto alcançando pessoas jurídicas de direito privado para fins de responsabilização.

    4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

    De acordo com o art. 37, § 6º da CF/88:

    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

    § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

    Corroborando nesse sentido, o Código Civil de 2002, em seu art. 43, estabelece a responsabilidade objetiva como a que versa sobre o ente público:

    Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

    Todavia, é imperioso diferenciar que a responsabilidade perante o Estado é objetiva, todavia, a do agente público é subjetiva, devendo comprovar dolo ou culpa.

    5. AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL

    Não é só o Estado que responde por suas condutas na prestação do serviço público como também as pessoas jurídicas de Direito Público, ressalvando-se as empresas públicas e sociedades de economia mista em que serão responsabilizadas quando forem criadas para prestarem serviços públicos além das que exploram atividade econômica por estarem abrangidas pelo direito privado.

    Por sua vez, nos casos em que o prestador de serviços é um particular, há responsabilidade objetiva por parte deste e subsidiariamente a objetiva por parte do Estado, sendo o primeiro responsável por reparar os danos causados. Todavia, embasando-se no princípio da isonomia, o STF em sede de RE nº 591874/2009 afirmou que ambos ficam responsáveis pela reparação pois a Constituição não diferencia:

    PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COMPENSAÇÃO POR DANO MORAL. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULA 211/STJ. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. PREJUDICADO. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO URBANO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. IMPORTUNAÇÃO OFENSIVA AO PUDOR. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. 1. Ação de compensação por dano moral. 2. A ausência de decisão acerca dos dispositivos legais indicados como violados, não obstante a interposição de embargos de declaração, impede o conhecimento do recurso especial. 3. O reexame de fatos e provas em recurso especial é inadmissível. 4. A incidência da Súmula 7 do STJ, prejudica a análise do dissídio jurisprudencial pretendido. Precedentes desta Corte. 5. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço. 6. Agravo interno no agravo em recurso especial não provido.

    (STJ - AgInt no AREsp: 1669120 SP 2020/0043537-1, Relator: Ministra NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 14/09/2020, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/09/2020)

    No que diz respeito às serventias extrajudiciais, a responsabilidade dos notários será subjetiva, conforme determina a Lei 8.935/94, em seu artigo 22.

    6. RESPONSABILIDADE OBJETIVA

    Conforme explicitado acima, a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das prestadoras de serviços públicos é pautada na comprovação de três requisitos, isto é, a conduta do agente, o dano e nexo de causalidade entre esses dois.

    De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 592), a conduta é um "ato praticado por agente de pessoas jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos".

    Assim, o doutrinador Mateus Carvalho (2020, p. 360) assevera que mesmo o agente público não estando no horário de trabalho basta ele se aproveitar da qualidade de agente público para causar danos e a responsabilidade estará configurada (teoria da imputação).

    O dano, por sua vez, é um bem jurídico resguardado pelo Direito ainda que seja de caráter moral. A doutrina majoritária entende que o mero desconforto causado a um particular não é suficiente para caracterizar a indenização.

    Por último, não menos importante, deve-se demonstrar o nexo de causalidade, ou seja, que a conduta praticada pelo agente foi a causadora do dano ao terceiro. Entretanto, se ação realizada pelo agente não for capaz de causar o dano, o nexo de causalidade é interrompido.

    É importante ressaltar que, nos casos de força maior culpa exclusiva da vítima e caso foto fortuito, não há responsabilização do Estado pois estas são hipóteses de exclusão do nexo de causalidade.

    7. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO

    Os casos de responsabilidade por omissão do Estado existem quando o agente deixa de realizar uma ação mesmo devendo atuar. Por essa razão, aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva devendo ser comprovada não só existência de dolo ou culpa como também a má prestação de serviço ou a prestação ineficiente do serviço para existir a obrigação de indenizar.

    Todavia é importante comentar que, o Estado não responde por fatos da natureza, por atos de terceiros ou de multidões, desde que tenha realizado atos para evitar o dano.

    Atualmente a prestação do serviço público fundamenta-se no Princípio da Reserva do Possível, isto é, o orçamento público e a prestação dos serviços devem ser compatíveis. Entretanto, o poder público não pode se eximir de suas obrigações utilizando-se desse princípio para burlar a sua responsabilização pelos danos causados.

    8. INDENIZAÇÃO

    A indenização do Estado é regulamentada por meio da Lei nº 8.666/93 e decorre do descumprimento de contratos administrativos ou situações de teoria da imprevisão.

    O Supremo Tribunal Federal, em sede do julgamento do RE nº 255.731, asseverou que haverá responsabilidade do Estado quando ocorre um furto de um carro privado em estacionamento público, pois quando o ente público oferece o estacionamento fechado, com grades e segurança, ele assume a obrigação de zelar pelos bens estacionados, por meio contratual.

    Há configuração de responsabilização nos casos em que o Estado retira ou restringe o direito de um particular para sim alcançar o interesse coletivo, como por exemplo, desapropriação de um bem privado para utilidade pública (art., inciso XXIV, da CF/88).

    9. RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO

    De acordo com artigo 37, § 6º, da CF/88, a responsabilidade do poder público é objetiva mas havendo culpa ou dolo do agente público este responde de forma subjetiva através da ação de regresso.

    Consoante entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, é possível cobrar diretamente do agente que causou dano excluindo a responsabilidade do Estado, afirma que “a norma visa proteger o administrado oferecendo-lhe um patrimônio solvente e a possibilidade de responsabilidade objetiva em muitos casos, daí não se segue que haja restringido sua possibilidade de proceder contra quem lhe causou o dano.”.

    No entanto, Matheus Carvalho destaca que, o Supremo Tribunal Federal entendeu que “a propositura da ação em face do agente público causador do dano não é possível tendo em vista que a constituição estabeleceu a responsabilidade estatal garantiu um direito ao particular lesado de ser indenizado pelos prejuízos que sofreu mas também concedeu ao agente há possibilidade de somente ser cobrado pelo Estado, estabelecendo aí a teoria da dupla garantia”, através do julgamento do RE 327 7904 em agosto de 2006.

    10. PRAZO PRESCRICIONAL

    O prazo prescricional para as ações de reparação civil contra o Estado é um tema de muita divergência doutrinária e jurisprudencial. Costumeiramente, o prazo é de 5 (cinco) anos conforme o art. do Decreto 20910/32 e art. 1º-C da lei 9494/97.

    Todavia, o Código Civil de 2002 estabelece em seu artigo 206, § 3º, V, o prazo de 3 (três) anos para ação indenizatória pois trata-se de norma mais benéfica para a Fazenda Pública.

    Entretanto, diferentemente desse posicionamento, a doutrina majoritária afirma que adoção da prescrição trienal ocasionaria efeitos desastrosos para as dívidas da Fazenda Pública.

    Por conseguinte, no que concerne à violação de direitos humanos durante o regime militar de exceção, o Superior Tribunal de Justiça pacificou entendimento de que é imprescritível a pretensão da percepção de indenização por danos morais:

    ADMINISTRATIVO. ATIVIDADE POLÍTICA. PRISÃO E TORTURA. INDENIZAÇÃO. LEI Nº 9.140/1995. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. REABERTURA DE PRAZO. 1. Ação de danos morais em virtude de prisão e tortura por motivos políticos, tendo a r. sentença extinguido o processo, sem julgamento do mérito, pela ocorrência da prescrição, nos termos do art. , do Decreto nº 20.910/1932. O decisório recorrido entendeu não caracterizada a prescrição. 2. Em casos em que se postula a defesa de direitos fundamentais, indenização por danos morais decorrentes de atos de tortura por motivo político ou de qualquer outra espécie, não há que prevalecer a imposição qüinqüenal prescritiva. 3. O dano noticiado, caso seja provado, atinge o mais consagrado direito da cidadania: o de respeito pelo Estado à vida e de respeito à dignidade humana. O delito de tortura é hediondo. A imprescritibilidade deve ser a regra quando se busca indenização por danos morais conseqüentes da sua prática. 4. A imposição do Decreto nº 20.910/1932 é para situações de normalidade e quando não há violação a direitos fundamentais protegidos pela Declaração Universal dos Direitos do Homem e pela Constituição Federal. 5. O art. 14, da Lei nº 9.140/1995, reabriu os prazos prescricionais no que tange às indenizações postuladas por pessoas que, embora não desaparecidas, sustentem ter participado ou ter sido acusadas de participação em atividades políticas no período de 02 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979 e, em consequência, tenham sido detidas por agentes políticos. 6. Inocorrência da consumação da prescrição, em face dos ditames da Lei nº 9.140/1995. Este dispositivo legal visa a reparar danos causados pelo Estado a pessoas em época de exceção democrática. Há de se consagrar, portanto, a compreensão de que o direito tem no homem a sua preocupação maior, pelo que não permite interpretação restritiva em situação de atos de tortura que atingem diretamente a integridade moral, física e dignidade do ser humano. 7. Recurso não provido. Baixa dos autos ao Juízo de Primeiro Grau."

    (REsp n.º 379.414/PR, Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, DJU de 17/02/2003)

    11. RESPONSABILIDADE POR OBRA PÚBLICA

    A responsabilidade proveniente de obras públicas pode decorrer da má execução da obra ou da existência da obra em si e não da execução indevida.

    Quanto à responsabilidade decorrente da má execução da obra deve-se saber quem estava executando a obra pois em caso desta ser executada pelo Estado este responde objetivamente mas, se o dano causado foi de responsabilidade do empreiteiro, através de contrato administrativo, lhe será atribuída a responsabilidade subjetiva. Por isso, nesse caso, exclui-se a participação do Estado na lide, salvo nos casos em que fique comprovada a não fiscalização do ente público que assim irá responder de forma subjetiva.

    Por sua vez, nos casos de responsabilidade pelo simples fato da obra, isto é, sem culpa de alguma pessoa, o Estado tem a responsabilidade objetiva de indenizar o particular que sofreu dano.

    12. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS

    Para configurar a responsabilidade por atos legislativos, deve-se compreender a diferenciação entre as leis de efeitos concretos e as leis em sentido formal e material.

    Quantas leis de efeitos concretos, por terem sentido formal, são meros atos administrativos, por isso, estas decorrem da responsabilidade civil do ente que a emanou assegurando o direito de reparação à pessoa lesada.

    Já as leis em sentido formal e material, são atos legislativos típicos realizados pelo poder legislativo com sanção do executivo, seguindo obediência ao processo legislativo constitucional. Por possuírem caráter abstrato, não responsabilizam o Estado pela sua edição.

    Todavia, parte da doutrina segue o entendimento de que a responsabilidade civil do Estado é cabível desde que preencham dois requisitos, ou seja, se por meio da lei decorrer dano específico alguém o ato normativo e este for declarado inconstitucional por meio da ação direta em controle concentrado exercido pelo Supremo Tribunal Federal.

    13. RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS

    A responsabilidade por atos jurisdicionais ocorre quando o Poder Judiciário exerce a função administrativa atipicamente ou quando um ato de um magistrado prejudica alguma parte no processo.

    Logo, o entendimento ventilado pela doutrina e pelos Tribunais Pátrios é que, o Estado não é responsável por decisões judiciais, salvo nos casos do artigo , inciso LXXV, da Constituição Federal:

    Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

    LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença;

    O STF também já pacificou entendimento de que a prisão além do tempo da sentença não é um ato jurisdicional, mas sim, administrativo. Logo, transcorrido o prazo do cumprimento e execução da pena e, mesmo assim, o condenado continuar no sistema carcerário, o Estado responderá de forma objetiva pelo erro jurisdicional.

    14. RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURÍDICAS POR ATOS PRATICADOS CONTRA O PODER PÚBLICO (LEI ANTICORRUPÇÃO)

    Com a promulgação da lei 12846/13 chamada popularmente de lei anticorrupcao, o estado passou a ser responsabilizado objetivamente pela prática de atos contra a administração pública sendo por entidade nacional ou estrangeira além de organizações públicas internacionais pois estas são equiparadas às entidades estrangeiras.

    A supracitada lei preleciona que a pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais que a represente, além de definir quais serão os atos lesivos que estão abarcados pela responsabilização do Estado.

    CONCLUSÃO

    Tendo em vista o exposto, considera-se responsabilidade extracontratual do Estado, conforme o doutrinador Matheus Carvalho (2020, p. 354), é “a responsabilização do Estado perante a vítima não exclui quando, ao contrário, enseja a responsabilização posterior do agente público, desde que tenha concorrido de forma dolosa ou culposa para o dano causado.”

    Logo, a responsabilidade aquiliana abarca fatos administrativos, atos legislativos e judiciais.

    Assim, para que haja a responsabilidade do Estado é necessário que haja o dano. É um pressuposto que deve existir na conduta ou na ação para a que haja a responsabilização do Estado é o dano. Devendo ser comprovado a existência do dano, e esse não vai decorrer de um fato administrativo. Além do pressuposto dano deve haver também o pressuposto do fato que é onde ocorre a ação ou omissão que causa o dano. O fato administrativo é uma ação ou omissão do Estado e não precisa necessariamente ser ilícita.

    REFERÊNCIAS

    1. CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 7ª edição. Salvador: Juspodvim, 2020;

    2. BALTAR, Fernando ; LOPES DE TORRES, Ronny Charles. Direito Administrativo. 10ª. Ed. Salvador: Juspodvim, 2020.

    3. ROSSI, Licínia. Manual de Direito Administrativo. 6ª. Ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019;

    4. Spitzcovsky, Celso. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019;

    5. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2014;

6 Comentários

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)

Tema muito interessante e bom texto, carecendo apenas de pequena revisão, a começar pela "ceara" do Direito logo no início. continuar lendo

Muito obrigada, realizarei todas as devidas revisões e ajustes. continuar lendo

Tema que não me canso de estudar, pesquisar e questionar! Excelente artigo. continuar lendo

Muito obrigada !!! continuar lendo

Quem é assaltado, furtado ou agredido, deve o Estado indenizar a vítima? Afinal, segurança pública é um dever do Estado e um dos argumentos para impedir ou dificultar o porte de armas... continuar lendo

Excelente artigo!! continuar lendo